Sociální bydlení je interdisciplinární systém, ve kterém je třeba současně realizovat celou řadu opatření sociální pomoci pro osoby, které jsou shledány jako pomoci potřebné, resp. jsou v bytové nouzi z různých důvodů (např. materiálních, sociálních, psychologických, etnických aj.).
Současný stav je dlouhodobě neudržitelný bez přijetí právních úprav, které zajistí propojení jednotlivých dílčích opatření současného systému do jednoho, jenž umožní adekvátně reagovat na objektivní potřeby obyvatel.
Toto jsou slova z úvodu strategické části Koncepce sociálního bydlení, která byla v březnu rozeslána do připomínkového řízení. Více než rok pracovalo několik týmů pod gescí Ministerstva práce a sociálních věcí, aby se naplnil jeden z hlavních programových cílů současné vlády. Jedná se o propracovaný a obsáhlý dokument.
Vzhledem k ožehavé společenské problematice, která se má řešit, je předložený materiál obšírně komentován a předčasně, mnohdy ukvapeně hodnocen. Je třeba si uvědomit, že vyřešení problematiky sociálního bydlení bude vyžadovat ještě hodně práce. Především se bude muset reagovat na oprávněné připomínky, dále bude nutno převést koncepční záměry do legislativní podoby zákona o sociálním bydlení a nakonec přistoupit k dlouholeté a nejednoduché realizaci velkolepých záměrů, ve kterých stěžejní úlohu mají sehrát obce a města. Právě proto budeme koncepci věnovat poměrně velkou pozornost. V dnešním vydání zveřejňujeme podstatnou (ale přesto krácenou) část dokumentu, který je stále v připomínkách, a otiskujeme také některé první názory představitelů zainteresovaných institucí.
Cílem navrhovaného systému sociálního bydlení je zajistit osobám, které splní zákonem stanovená kritéria, důstojné podmínky pro bydlení a rovněž snížit pravděpodobnost pádu do chudoby. Preventivní činnosti realizované státní sociální politikou jsou důležitou součástí systému sociálního bydlení. Neméně důležitými strategickými dokumenty jsou plány rozvoje sociálních služeb na krajské nebo komunitní plány obcí, popř. další dokumenty týkající se sociálního vyloučení.
Koncepce sociálního bydlení má sloužit ke zvýšení dostupnosti bydlení pro všechny osoby, které jsou nyní bez domova, žijí v nejistých či nevyhovujících podmínkách, a ke zvýšení schopnosti udržet si bydlení u těch osob, které bydlení mají, ale jsou ohroženy jeho ztrátou.
Hlavní vizí sociálního bydlení je, aby důstojné bydlení bylo dostupné každému za rovných podmínek, a to nejen skrze vlastnické bydlení.
Je vyloučeno, aby rodiny s dětmi žily v nevyhovujících bytových podmínkách. Počet lidí bez přístřeší, na ubytovnách, v institucích či v sociálně vyloučených lokalitách by se měl výrazně snižovat. Podstatným způsobem by se měl také snížit počet lidí, kteří vynakládají na bydlení nepřiměřeně vysokou část svých příjmů (např. podstatná část seniorů). Jednotlivcům i rodinám je současně v systému garantována možnost využít podpůrné nástroje sociální politiky (sociální služby a sociální pracovníci na obcích).
Naplnění této vize nesmí mít negativní dopady na domácnosti využívající současné nástroje (dávkové systémy např. příspěvek či doplatek na bydlení nebo sociální či další služby). Domácnosti tak budou dále podporovány současnými nástroji, které se budou dále kvalitativně, legislativně i prakticky rozvíjet. Předpokladem pro naplnění vize je účinné využití stávajících nástrojů sloužících k zajištění bydlení, jejich zefektivnění, zlepšení jejich účinnosti, doplnění jejich vynutitelnosti a sjednocení výkladů.
Druhým klíčovým předpokladem je přijetí zákona o sociálním bydlení. Ten by měl především definovat sociální bydlení, formy sociálního bytu i osoby oprávněné o sociální bydlení žádat a rozdělit povinnosti při zajištění sociálního bydlení mezi stát, obce a oprávněné osoby, a také zajistit udržitelnost financování celého systému.
K naplnění vize bude docházet průběžně a je podmíněno úpravou právního prostředí v ČR a implementací opatření, která jsou součástí Strategických cílů. Veškerá opatření musí být současně provázána se zajištěním jejich financování s maximálním využitím evropských fondů a veřejných zdrojů.
Návrh, který je uveden v koncepci nijak nepopírá samostatnou působnost obcí. Vychází se zejména z § 35 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, kde je mj. uvedeno: „ § 35 (2): … Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.
Systém sociálního bydlení však musí vytvořit takové podmínky, které obcím dají dostatečné nástroje (legislativní, finanční, sociální aj.), aby tuto úlohu mohly naplňovat.
Systém sociálního bydlení sestává prioritně z nástrojů sociální a bytové politiky (sociální služby, sociální práce, sociální dávky, sociální byty).
Čerpání služeb v systému sociálního bydlení závisí na projevení svobodné vůle občana. Občan, který se uchází o zařazení do systému, podá žádost na úřadu práce na úrovni ORP. Po splnění zákonem stanovených podmínek provede úřad s žadatelem majetkový a příjmový test a individuální sociální šetření. Na základě zhodnocení pracovníky úřadu bude občanovi vydáno osvědčení o nároku na pomoc v systému sociálního bydlení. Na základě individuálního zhodnocení může dojít např. k poskytnutí sociálního poradenství vedoucího k vyřešení situace. V případě negativního stanoviska (neudělení osvědčení) se může občan odvolat (odvolací orgán MPSV). Proces vydávání osvědčení a případné podávání námitek se budou řídit správním řádem ČR.
Po získání osvědčení je občanovi poskytnuta pomoc, a to na základě výsledků sociálního šetření, zhodnocení situace a jeho potřeb.
Jako optimální se jeví čekací lhůta nejdéle šest měsíců (cílový stav). V případě, že žadatel je bez střechy nad hlavou, využije stávající síť sociálních služeb nebo krizové bydlení jako novou sociální službu (cílový stav šest měsíců začne platit po ukončení přechodné doby, která je nezbytná pro vytvoření dostatečného fondu sociálního bydlení). Dle disponibility fondu sociálního bydlení se budou stanovovat čekací lhůty. V zákoně budou ustanoveny prioritní cílové skupiny.
U osob obývajících sociální byty a krizové bydlení bude stanovena obligatorní soustavná sociální práce (mj. zvyšování kompetencí samostatného bydlení v běžném bytě) na základě posouzení a zhodnocení situace občana/domácnosti a rozhodnutí příslušného úředníka.
Byty občanům zajišťuje (fyzicky) obec. Ta bude mít vstup do rejstříku sociálního bydlení, včetně seznamu čekatelů, kteří získali osvědčení s jejich údaji. O přidělení bytu domácnosti rozhoduje obec. MPSV plní funkci metodického a kontrolního orgánu. Zároveň dohlíží i na naplňování zákonem stanoveného povinného počtu sociálních a dostupných bytů v obci. Krizové bydlení (sociální službu) plánuje kraj, dle zákona o sociálních službách, ve spolupráci s obcemi.
Osoby v sociálním bytě i dostupném bytě se podrobí minimálně 1× ročně majetkovému a příjmovému testu, popř. individuálnímu sociálnímu šetření. Výsledek ukáže, zda osoba i nadále spadá do cílové skupiny, tj. zda-li trvá nárok na setrvání v sociálním anebo dostupném bytě. Základní doba pro poskytnutí sociálního a dostupného bytu se stanoví na dva roky. V případě, že po dvou letech osoba/domácnost neodpovídá nastaveným pravidlům, např. zvýší se příjem vlivem získání zaměstnání apod., bude platba za užívání sociálního bytu zvýšena maximálně o 15 %. Po dalších dvou letech, pokud výsledek testování ukáže příjmy na stejné úrovni nebo vyšší, tak sociální či dostupný byt osoba/domácnost opouští. V této fázi mohou nastat dvě variantní řešení. První varianta znamená, že osoba byt opouští fyzicky a hledá si bydlení na otevřeném trhu s byty. V druhém případě osoba v přiděleném bytě zůstává, ale byt bude vyřazen z rejstříku sociálních bytů a bude uzavřena nájemní smlouva podle občanského zákoníku a sjednáno nájemné. Specifické podmínky užívání sociálních a dostupných bytů upraví zákon tak, aby nebyla potlačena motivační funkce příjmů z pracovní činnosti. Lze předpokládat, že u některých skupin osob, které např. pobírají starobní nebo invalidní důchod, bude výše jejich příjmů konstantní, a tedy tyto osoby mohou v bytě zůstat i nadále. Povinností však i nadále zůstává podmínka majetkového a příjmového testování.
Obce musí splnit zákonem stanovenou povinnost zajištění určitého procenta sociálních a dostupných bytů (poměr mezi těmito typy určuje obec na základě demografické struktury svých obyvatel a sociální situace). Pro správu tohoto fondu budou obce zřizovat obecní fond rozvoje sociálního bydlení (OFRSB). Tento fond budou tvořit byty a také finanční prostředky určené na provoz těchto bytů. Bytový fond bude naplňován vlastní výstavbou, rekonstrukcí nebo stávajícími byty v obecním vlastnictví určenými pro sociální bydlení. Dále bytovým fondem nestátních neziskových organizací, soukromých vlastníků nebo investorů. Obec s těmito subjekty uzavírá rámcovou smlouvu o zajištění bydlení. Náklady spojené s provozem bytu hradí obec (prostřednictvím financí v OFRSB). Předpokládá se, že (zejména menší obce) budou moci využívat tzv. svazku obcí při naplňování zákonem stanovených povinností vůči uspokojení nároku na sociální bydlení svých občanů.
Je zvažována možnost, aby při výstavbě nových bytových domů bylo povinností developerů vyhradit určité procento nově vznikajících bytů jako sociální nebo dostupné.
Obci bude ve spolupráci s pobočkou úřadu práce na úrovni ORP v souladu se zákonem stanovena potřeba rozvoje sociálního bydlení na jejím území. Obec zřídí Obecní fond rozvoje sociálního bydlení, který bude sestávat z vázaného účtu a z bytového fondu, který bude sloužit pro sociální bydlení a tedy splňovat jeho definiční kritéria.
Tento bytový fond může sestávat:
Celkové fungování navrženého systému financování je blíže zobrazeno na obrázku 3.
Při poskytování sociálního bydlení domácnosti s nárokem na dostupný nebo sociální byt bude (nehledě na vlastnictví nemovitosti) smluvní stranou smlouvy o užívání sociálního nebo dostupného bytu obec. Zároveň bude smluvním zprostředkovatelem energií a dalších nezbytných služeb pro domácnosti. Rizika spojená a nesená obcí ve výši pojištění budou zahrnuta ve výpočtu platby za možnost užívání sociálního nebo dostupného bytu, kterou budou obce účtovat domácnostem a na kterou budou poskytovány dávky v oblasti bydlení ze státního rozpočtu.
Sama obec pak bude ve zvláštním a nově definovaném právním vztahu s případným soukromým majitelem či neziskovou organizací, která bude dostatečný bytový fond pro ni zajišťovat. Veškerý bytový fond sloužící k sociálnímu bydlení včetně soukromého, vytvořeného na základě smluvních vztahů v soukromém bytovém fondu, musí být zapsán v rejstříku sociálních bytů.
Obec bude tedy mít možnost zajistit potřebu sociálního bydlení:
Teprve pokud nebude možné z objektivně stanovených důvodů (uvedených v zákoně) uspokojit definovanou potřebu sociálního bydlení na území obce těmito způsoby, obec doloží tržní selhání a požádá o investiční podporu. Důvody podání žádosti o investiční zdroje vyhodnocuje pobočka úřadu práce na úrovni ORP dle metodiky. Mezi tyto důvody patří zejména nemožnost nalezení bytů v obecním a soukromém fondu vyhovujících kritériím sociálního bydlení vzhledem ke standardům, rozptýlení, velikosti a dostatečně nízké ceně.
Pokud tak obec neučiní a nesplní svou povinnost, úřad práce může stanovit sankci. Pokud nastanou objektivní důvody, které budou stanoveny v zákoně, nebude sankce uložena a obec může požádat o investiční prostředky ze státního rozpočtu.
Obecní fond rozvoje sociálního bydlení (OFRSB) obsahuje vázaný účet, do kterého směřují dávky v oblasti bydlení lidí v režimu sociálního bydlení v dané obci, platby domácností za užívání bytu (a tedy i výnosy z aktivit spojených se sociálním bydlením), investiční zdroje, popř. vázané zdroje státního rozpočtu či dobrovolné příspěvky obce či jiných subjektů a veškeré další prostředky určené pro rozvoj sociálního bydlení. Prostředky v OFRSB může obec použít pouze pro potřeby sociálního bydlení.
V modelových výpočtech až 60 % veškerých potřeb spojených se zajištěním sociálního bydlení lze uspokojit z obecního a soukromého bytového fondu.
Investiční část zajišťování sociálního bydlení je tedy jen částečnou strategií. Přesto je nutné v případě neuspokojení potřeb z obecního a soukromého fondu počítat s nutným navýšením investičních zdrojů pro rekonstrukce i pořízení ve zbylých zhruba 40 % v horizontu dvaceti let. Vzhledem k dlouhodobému horizontu se jedná zhruba o částku ve výši 14,6 miliardy ročně v úvěrech či dotacích, kterou je nutné zajistit po dobu dvaceti let. Nejedná se však o přímé náklady na rozpočty státu nebo obcí, ale pouze o prostředky, které je nutné zajistit pro investice (tedy především úvěry).
Instituce kompetentní k vytváření finančních nástrojů (funkci může splňovat např. SFRB nebo ČMRZB), za předpokladu garančních a kapitálových zdrojů státního rozpočtu, popř. evropských fondů, bude vytvářet úvěrové prostředky a rozdělovat obcím do jejich OFRSB dle priorit stanovených spolu s úřadem práce na základě notifikací obcí. Bude tak činit buď za pomoci finančních nástrojů napojených na prodej dluhopisů (ve funkci faktické investiční banky) či skrze soukromý subjekt a svůj holding (např. jako v programu Jessica). Pro zajištění dostatečné motivace obcí je třeba počítat se zhruba 10 % přímého dotačního, tedy neúvěrového, financování ze strany státního rozpočtu.
Mechanismus finančních nástrojů umožní především vytvoření dostatečných investičních prostředků na základě relativně nízkého splaceného a garančního kapitálu, který bude splácen výnosy z poskytování sociálního bydlení díky platbám za užívání sociálního nebo dostupného bytu domácností a průběžným platbám dávkového systému směřujících do OFRSB.
Obecní fond rozvoje sociálního bydlení bude dozorován a auditován, což umožní faktické ručení za jeho financování, a tedy garanci obcím v případě problémů s plněním závazků z důvodů např. nižších než předpokládaných výnosů ze sociálního bydlení.
Při velice slabém pákovém efektu 1:10 lze, při kapitálových zdrojích ve výši 1,5 mld. Kč kombinovaných s každoročními přímými investičními zdroji ve stejné výši, mobilizovat dostatek investičních prostředků pro vybudování celkové kapacity sociálního bydlení v horizontu dvaceti let (mobilizované prostředky ve výši modelovaných cca 14,6 mld. Kč). Náklady ve výši 3 mld. Kč ročně tedy rámcově postačují, jak k mobilizování dostatečného množství investičních prostředků na otevřeném trhu, tak k zajištění motivace obcí skrze přímé spolufinancování ze strany státu (10 % nevratné vázané dotace z celkové hodnoty investičního úvěru a výrazně snížené úroky).
Podle odhadů Sociologického ústavu AV ČR je možné počítat právě zhruba s touto částkou při zavedení specifického valorického výpočtu daně z nemovitosti. V případě revize daně z nemovitosti bude docházet k přesměrování části prostředků do OFRSB jednotlivých obcí. Toto je nutné chápat jako jednu z možností, jak získat prostředky do OFRSB obcí. Výše uvedenou variantu je potřeba dále diskutovat při sestavování věcného záměru zákona o sociálním bydlení.
Koncepce sociálního bydlení přináší základní principy a teze sociálního bydlení na období 2015–2025. Stanovené cíle vytváří základní obrysy zákona o sociálním bydlení a mají vést k dalším analytickým podkladům.
Na některé důležité otázky však koncepce neodpovídá! Vzhledem k rozsahu úkolů, které by měly řešit obce, je nutné:
Zásadním požadavkem, který podmiňuje realizaci záměrů koncepce, je vytvoření konkrétních nástrojů pro obce – především finančních, legislativních a sociálních, aby mohly naznačené úkoly dlouhodobě naplňovat.
Zpracovatelé koncepce si uvědomují nutnost těchto analytických prací a pro další období navrhují sedm postupných cílů. Každý cíl má své specifické dílčí cíle a pro každý je podrobné zdůvodnění, nástroje, termíny, odpovědnost i předpokládané finanční nároky.
© 2019 Triada, spol. s r. o., Praha, spolupráce: Webhouse, s. r. o.