K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Summit Koncepce BIM 2019

Paradoxy novelizace zákona o veřejných zakázkách

Datum: 21. 10. 2019, zdroj: OF 4/2019, rubrika: Veřejné zakázky

Snahy získat veřejnou zakázku jdou často za hranici práva, což je obecně známé a můžeme se o tom přesvědčit v médiích téměř každý den. Položme si ale otázku, jestli výběr v souladu s právem je vždy výběrem správným i z hlediska veřejného zájmu.

Těžiště výběru je po absolvování peripetií formálních náležitostí v samotném hodnocení nabídek. Závazný postup pro hodnocení nadlimitních nabídek je upraven novelizovaným zákonem o veřejných zakázkách č. 134/2016 Sb. v § 114 a v hodnocení nabídek se významně liší od předchozího.

Hodnocení nabídek

Podle zákona č. 137/2006 Sb. totiž platilo: „Rozhodne-li se zadavatel pro zadání veřejné zakázky podle základního hodnotícího kritéria ekonomické výhodnosti nabídky, stanoví vždy dílčí hodnotící kritéria tak, aby vyjadřovala vztah užitné hodnoty a ceny,“ a to bylo správné, protože vliv ceny je v děliteli, což odpovídá principu hodnocení ekonomické efektivnosti.

Podle současně platného zákona (§ 114 odst. 2): „Ekonomická výhodnost nabídek se hodnotí na základě nejvýhodnějšího poměru nabídkové ceny a kvality včetně poměru nákladů životního cyklu a kvality,“ a to není správné, protože cena je vlastně ve jmenovateli, a kvalita je shoda vlastností produktu s požadavky zákazníka, žádný měřitelný užitek. V terminologii veřejné správy se jedná o definiční paskvil, ostatně termín ekonomická výhodnost nemá v mezinárodním prostředí odpovídající ekvivalent a ani není definován tímto zákonem. Důležité však je, že mezi dílčími kritérii už není v novelizovaném zákonu zmíněna nabídková cena. V praxi byla dílčímu kritériu ceny stanovována zpravidla velká váha (0,6–0,8) a hodnotilo se vlastně jako podle nejnižší ceny.

„Pro hodnocení ekonomické výhodnosti nabídky podle kvality je zadavatel povinen stanovit kritéria, která vyjadřují kvalitativní, environmentální nebo sociální hlediska spojená s předmětem veřejné zakázky“ (§ 116). Současná novela ponechává způsob hodnocení na zadavateli a eliminuje i povinnost stanovit váhy kritérií problematickým ustanovením (§ 115 odst. 2): „Jestliže zadavatel není objektivně schopen stanovit váhu dílčích hodnotících kritérií, uvede dílčí kritéria sestupným pořadím podle významu, který jim přisuzuje.“ K tomu lze jen dodat, že objektivně nelze stanovit váhy nikdy, protože vyjadřují subjektivní preferenční postoj zadavatele a na druhé straně sestupné pořadí je přímo východiskem pro stanovení vah metodou pořadí, takže proč?

Problémy více kritérií

Problémy vícekriteriálního hodnocení nevyplývají pouze z více kritérií, ale jak z jejich nesouměřitelné podstaty, tak i použitých jednotek (např. výkon, spolehlivost, životnost, estetické nebo funkční vlastnosti, uživatelská přístupnost, sociální, environmentální nebo inovační aspekty apod.), tak z různé preference, kterou jednotlivým kritériím může přisuzovat zadavatel. Navíc některá kritéria mohou mít charakter výnosový („čím více, tím lépe“), jiná nákladový („čím méně, tím lépe“) a vedle kritérií kvantitativních je nutno uvažovat i kritéria kvalitativní. Hodnocení variant by ale mělo vycházet ze souhrnného posouzení užitku každé z variant, a tedy z transformace souboru kritérií na jednu charakteristickou hodnotu (tzv. ekonomickou výhodnost), ale jak na to?

Možností zatím moc není, buď použít zrušenou, ale v praxi osvědčenou metodiku podle vyhlášky č. 240/2004 Sb., nebo jednoduše podle nejnižší ceny se všemi negativními důsledky.

Ekonomická výhodnost nabídek se ale hodnotí podle novelizovaného zákona nejen na základě nejvýhodnějšího poměru nabídkové ceny a kvality, ale včetně poměru nákladů životního cyklu a kvality. Je nutno zdůraznit, že předmětem veřejné zakázky je veřejný statek a není to tedy budova, komunikace nebo technika sama o sobě, ale veřejný prospěch (užitek ve vícekriteriálním hodnocení), který přinese její používání, a to zpravidla dlouhodobé. Zakázka tak není orientována pouze na realizaci materiálového produktu, ale na získání (akvizici) požadovaných schopností (např. přepravní nebo přenosové kapacity) v celém životním cyklu systému. Vyšší pořizovací náklady mohou být při určité délce životního cyklu vyváženy nižšími náklady provozu a podpory (a naopak) a hodnocení musí proto zahrnovat obojí.

Jak ale stanovit náklady životního cyklu, když předmět zakázky ještě nebyl používán a jak má zadavatel posoudit věrohodnost údajů o nákladech životního cyklu předložených uchazečem? Zřejmě půjde vždy jen o odhad nákladů metodou přiměřenou významu zakázky. Spektrum metod odhadu je široké:

  • analogický odhad vycházející z transferu nákladových parametrů již existujícího systému na posuzovaný,
  • parametrický odhad založený na regresních závislostech nákladů na parametrech systému a předpokladu platnosti jejich projekce do budoucnosti nebo
  • kalkulační odhad založený na postupné sumarizaci nákladových položek prvků systému pro předpokládaný scénář provozu a podpory, vliv poruchovosti, udržovatelnosti atd.

Posouzení nákladů životního cyklu zadavatelem pro jejich uplatnění v hodnocení ekonomické výhodnosti nabídky není sice tak jednoduché jako u nabídkové ceny, ale při transparentní prezentaci postupu jejich stanovení v nabídce je objektivně možné. Je nutno ale počítat s tím, že pro zakázky odpovídající úrovně vyžaduje již rozsah dat použití software pro analýzu nákladů životního cyklu nejen u uchazeče, ale ve sdíleném informačním prostředí i u zadavatele (uživatele), který pak má možnost nejen posoudit náklady, ale i modelovat vliv provozu na náklady životního cyklu a optimalizovat je odpovídající organizací provozu a podpory.

Příkladem je metodika stanovení ekonomické efektivnosti projektů pozemních komunikací (i železniční infrastruktury a dopravně významných vodních cest) vycházející z nařízení Evropského parlamentu a Rady EU č. 1299/2013, přílohy III „Metodika prováděcí analýzy nákladů a přínosů“. Je otázkou, jak je vedle takto sofistikované metodiky podporované speciálním softwarem řešeno rozhodování o veřejných zakázkách v jiných oblastech veřejné správy a zejména v převážně neprofesionální samosprávě.

Rizika hodnocení

Navíc je evidentní, že akviziční procesy mohou obsahovat celou řadu rizik na straně dodavatele, zadavatele i uživatele:

  • provozní požadavky (nepřesně definované požadavky, nestabilní požadavky);
  • technologie (neověřené technologie, rozvoj technologie může předstihnout realizaci zakázky);
  • vývoj (nedostatečné zkušenosti, spoléhání na subdodavatele, materiální a personální nepřipravenost);
  • výroba a výstavba (nevyzkoušený výrobní postup, nepřipravenost na vyšší nároky jakosti nebo speciální postupy, nedostatky v řízení subdodávek, dumpingová nabídka vyžadující dodatečné navýšení nákladů, problémy s ochranou patentů a průmyslových vzorů a bezpečností informací);
  • financování (neodpovídající rozložení financování, zdržení v přidělení finančních prostředků, úpravy vyžadující enormní náklady, podstatný růst inflace nebo krácení rozpočtu);
  • časový plán (nepřesné odhady spotřeby času, příliš malé nebo velké časové rezervy);
  • řízení zakázky (nedostatky v komunikaci mezi zainteresovanými stranami, rizika nejsou správně vyhodnocena, opatření nejsou přijata, nízká motivace pro mimořádné nasazení ke zvládnutí kritické situace);
  • dodržování platných i očekávaných požadavků právních, správních, finančních a technických předpisů;
  • vnější prostředí (přírodní katastrofy a průmyslové havárie, stávky a blokády dopravy).

Je proto až s podivem, že riziko veřejné zakázky není v hodnocení ekonomické výhodnosti nabídky obligatorním dílčím kritériem již ze zákona.

Závěrem

Z uvedených příkladů rizik zakázky ale současně vyplývá, že o úspěchu veřejné zakázky nerozhoduje samotný výběr, ale řízení celého procesu akvizice od přípravy zadání až po ukončení životního cyklu. Zvládnutí náročných veřejných zakázek napomáhají dnes již standardizované manažerské nástroje, jako je projektový management, management jakosti, management konfigurace a management rizik (pokud je ovšem zadavatelé ovládají).

Zákon č. 134/2016 Sb. popisuje peripetie procesu zadávání veřejných zakázek až do otevírání obálek, ale to podstatné, a sice dosažení veřejného užitku s optimálním využitím zdrojů, je řešeno ještě obecněji než v předchozí verzi zákona a metodicky ne zcela správně.

Podstatné rozšíření spektra kritérií i zohlednění nákladů životního cyklu má bez odpovídající, nejlépe závazné metodiky charakter „knížecích rad“ a může odrazovat od hodnocení podle ekonomické výhodnosti a vést k rozhodování podle nabídkové ceny. A tedy podle zásady „Kdo lacino kupuje, dvakrát platí“. Odpůrci jakékoliv regulace samozřejmě mohou oponovat, ale existence takových metodik např. ve Velké Británii, kde vznikla ve veřejném sektoru iniciativa „Value for Money“, může být inspirací.

prof. Ing. Jaroslav Komárek

TOPlist
TOPlist