Obce mají volné miliardy. No, a dál?
Situace se opakuje již několik let. Samosprávy odešlou v únoru výkazy a na začátku března se objeví informace, komentáře a úvahy, jak je možné, že státní rozpočet vykazuje schodek a obce (a kraje) přebytek. Označení dobrý hospodář se postupně mění na škudlil a „investicbojný“.
Letos se zejména hovořilo o 479,7 miliardách, které vykázaly samosprávy jako zůstatek na bankovních účtech. Nejen dle Ministerstva financí jde o příklad neefektivního hospodaření, neboť v důsledku inflace ztratily úspory reálnou hodnotu. Ze souvisejících komentářů by se pak mohlo zdát, že cílem více než šesti tisíc zastupitelstev není nic jiného než hromadění prostředků na běžných účtech s nulovými úroky. Příčiny současného velkého polštáře však zřejmě nemálo souvisí s celkovým nastavením financování a organizace územní samosprávy.
(Ne)jisté daňové příjmy
Samosprávy získávají podíly na celostátně vybíraných daních s minimální až nulovou možností jejich výši ovlivnit. V roce 2023 šlo o 68 % celkových příjmů, které dvakrát měsíčně tak nějak přijdou. V době, kdy se sestavují obecní rozpočty, teprve nezřídka vrcholí noční debaty v Parlamentu o podobě daňových zákonů na příští rok. Stalo se tak v roce 2021, když zákon rušící superhrubou mzdu vyšel ve Sbírce zákonů 30. prosince 2020 s účinností za dva dny a následně znamenal celostátní výpadek zdrojů z této daně na úrovni 32 %. Obdobnou situaci představoval konsolidační balíček, zveřejněný v konečném znění 12. prosince 2023, který zasahuje do všech daňových příjmů obcí i pravidel dělení jejich výnosu, a to již s dopadem do letošních rozpočtů. A třeba řešení covidového kompenzačního bonusu pro podnikatele se dělo také prostřednictvím rozdělovaného daňového inkasa objemově významné daně ze závislé činnosti a následných vyrovnávacích transferů v souhrnné výši 17,7 mld. Kč, u nichž obce měly jen orientační představu, kolik a kdy vlastně získají.
Zcela logickou reakcí při odhadech dvou třetin rozpočtů pak za této situace zůstává konzervativní přístup, tedy určité podseknutí příjmů. Správce rozpočtu i vedení obce raději následně předkládají rozpočtová opatření s navýšením příjmů v průběhu roku, než aby byli nuceni prezentovat krácení výdajů z důvodu nenaplnění zdrojů. V posledních letech navíc rostly daňové příjmy i nad očekávání Ministerstva financí. Z informací webu MF vyplývá, že v roce 2022 překročilo celkové inkaso daně z příjmů právnických osob rozpočtovanou hodnotu o 15 %, v loňském roce pak o 28 %, viz návrh státní závěrečného účtu. Jenže s nenadálými příjmy obdrženými v srpnu se již žádné velké smysluplné výdaje do konce roku obvykle nestihnou. A možná ne všichni správci rozpočtu očekávali na podzim 2021 meziroční růst inkasa DPH v roce 2022 o více než 16 %, když obvyklé tempo bývá sotva poloviční.
Samosprávu tvoří i kraje, jejichž odborná kapacita odhadu daňových příjmů je nepoměrně vyšší než v případě obcí. Věta z návrhu státního závěrečného účtu za rok 2023 (sešit F, str. 6) také výstižně shrnuje příčinu přebytků: „Kraje na rok 2023 schválily rozpočty, ve kterých očekávaly, proti predikci MF, pokles daňových příjmů. Vykázaná skutečnost však očekávání krajů překonala o 13,5 mld. Kč.“
Jestliže tedy obce o více než dvou třetinách svých příjmů nerozhodují a kdykoliv může přijít parametrická změna, pak jen z důvodu konzervativního přístupu ke stanovení příjmů mohou každý rok zaznamenat větší či menší přebytek. Je to chyba obcí?
Jeden rok investici nedělá
Investiční příprava od myšlenky, záměru, projektu, jednání, povolení, výběrového řízení (včetně dohadů s neúspěšnými), podepsání smlouvy až po upřesnění financování trvá určitě déle než jeden rozpočtový rok. Pokud se obec rozhodne (nebo musí) financovat investici jen z vlastních zdrojů, zřejmě tak neučiní z příjmů jednoho roku. Cíleně proto kumuluje přebytky a při realizaci investice zapojí prostředky z minulých let v rámci třídy financování. A nemusí nechávat tyto peníze zahálet na běžném účtu, když dokáže s bankou vyjednat například zajímavější termínovaný vklad.
Vstupuje-li do investice dotace, bude třeba mít prostředky na spolufinancování. A dotační projekty trvají obvykle ještě déle. V případě větších projektů se pak vyplatí využít bankovního úvěru, který by u dotačního projektu mohl mít i lepší úročení. V posledních dvou letech se však úrokové sazby posunuly na úroveň, při níž obce možná nechtěly uzavírat smlouvy na desítky let. Nebyly-li investice nutné a dotace nejistá nebo s nevyhovujícími podmínkami, tak vyčkávají na často avizované snižování sazeb. Jde o tak moc špatný postup?
Není obec jako obec
Z komentářů k nadměrným peněžním zůstatkům a nedostatečným investicím obcí, které se letos na jaře objevily, by se prostým dělením výše úspor a počtu obcí mohlo zdát, že každá má nastřádáno skoro 77 milionů. Kouzlo a nástraha průměru se v podmínkách roztříštěné samosprávy ukazují velmi zřetelně. A to není třeba lacině zahrnovat hlavní město Prahu či velká města, jejíchž úspory se také z výše uvedených důvodů v řádech miliard korun prostě pohybují. Je nicméně pochopitelné, že Praha s 121 miliardami dráždí.
Rovněž u obcí podobné velikosti se objevují rozdíly. Tak třeba menší obec (700 obyvatel), která až do loňského roku získávala zdaleka nejvyšší výnosy z daně z hazardu na obyvatele, vykázala vloni dle aplikace Monitor v závěrečné rozvaze 132 mil. Kč jako dlouhodobé termínované vklady, 169 mil. Kč jako krátkodobé termínované vklady, skoro 300 mil. Kč na základním běžném účtu a téměř 700 mil. Kč obec držela v krátkodobých majetkových cenných papírech. Ale podobně velké město z druhého konce republiky vykázalo na základním běžném účtu necelých 9 mil. Kč a 200 tis. Kč jako majetkový podíl. Blíže realitě nejen této velikostní kategorie bude spíše druhý případ, ale pokárání za nadměrné úspory obdržely všechny obce bez rozdílu. A pochybila první obec, když nedokázala proinvestovat miliardu?
Při zohlednění velikostní struktury obcí a způsobu jejich financování se poněkud zvláštní zdá závěr z návrhu státního závěrečného účtu 2023 (sešit F, str. 11): „Na očištěných příjmech obcí dokonce představuje podíl (vlastních příjmů) výši 85,3 %. Obce jsou tedy rozpočtově soběstačné a nevykazují významnou závislost na přijatých transferech.“
Právě roztříštěnost územní samosprávy má však významný vliv i na investice a jejich efektivnost. Z malých rozpočtů a vlastně i malých úvěrů se realizují „malé“ akce, i když stavba kanalizace či vodovodu, která několikanásobně převyšuje objem ročních příjmů, se z pohledu dotčeného zastupitelstva zase tak malou nezdá. Jenže podobná investice se třeba současně řeší v sousední obci na jihu a možná také i v obci na západě. Každá z nich pak následující desetiletí bude provozovat a obnovovat zařízení ve svojí vlastní čističce, i když možná mohla platit jen třetinu nákladů v jedné společné. A investovat dále v jiných oblastech. Jsou součástí dotačních pravidel dostatečně významné pobídky pro společné investiční projekty? Obsahuje systém sdílení daní podporu spolupráce obcí, aby se dokázaly aktivovat investiční zdroje v území?
Dluhové financování je běžné
Před dvěma lety se součástí výkaznictví samospráv stala tabulka s přehledem detailů o úvěrech, zápůjčkách a návratných finančních výpomocech. Výstupy, ještě trochu v syrové formě, lze také získat z aplikace Monitor. Přehled, včetně krajů a dobrovolných svazků, ke konci roku 2023 obsahuje více než 5300 řádek a hodnota uzavřených smluv překračuje 185 mld. Kč. Kromě poskytovatele, data uzavření a splatnosti, částky a uhrazených finančních nákladů lze získat představu také o důvodu přijetí cizích prostředků. Dle očekávání se nejčastěji objevuji akce související s vodohospodářskou infrastrukturou, vykazována je i výstavba nebo rekonstrukce bytových domů, budov škol nebo nákup traktorů (byly dotace). Dále pak nemálo obcí má uzavřenou smlouvu o revolvingu nebo využívá bankami nabízenou službu investičního rámce, který není vázán na konkrétní akce, což ale do budoucna dost omezuje vypovídající hodnotu tohoto výkazu.
Největší závazky v hodnotách miliard korun vůči Evropské investiční bance vykazuje hl. m. Praha (výstavba metra) a další statutární města, příp. kraje. Několik úvěrů bylo poskytnuto v eurech a pár obcí vykazuje závazky uzavřené v rublech. Přehled podává zajímavý obrázek o aktivitě obcí, krajů i svazků meziobecní spolupráce a zde uvedené subjekty se na zevšeobecnělém pranýři institucí neschopných investovat ocitly zřejmě bezdůvodně.
Jen pro doplnění – přehled obsahuje také bezúročnou návratnou finanční výpomoc ve výši 33,7 mil. Kč poskytnutou Ministerstvem financí v únoru 2021 se splatností v roce 2062 určenou na oddlužení jedné, dluhovou historií známé, obce (127 obyvatel).
Chystá se velký cash pooling?
Územní samospráva jako celek tedy má finanční prostředky ve výši skoro 500 mld. Kč, které by dle náznaků mohly posloužit k financování centrální úrovně. Další podrobnosti zatím zveřejněny nebyly, v mediích se hovoří o půjčkách v rámci systému Státní pokladny za lepší úrok než u bank, ale zase zřejmě nižším, než za jaký získává zdroje stát. Zatím se zdá, že se řeší až schodek, nikoliv třeba rozšíření vícezdrojového (stát, kraj, obec) financování smysluplných projektů, které pomohou rozvoji území.
Touha sáhnout si na peníze obcí se zhmotnila již v roce 2013 při zavedení povinných účtů u ČNB, i když tehdy možná neméně podstatný záměr spočíval v centralizaci informací o poskytovaných dotacích. V průběhu legislativního procesu získaly obce možnost nenechávat převáděné sdílené daně zdarma u banky, jejímž hlavním posláním je určování měnové politiky státu, čehož z velké části využily. Připravuje se tedy nová etapa vnitřního financování různých stupňů veřejné správy? Tedy takový cash pooling ve velkém?
Cash pooling patří mezi běžné postupy řízení finančních nákladů. V rámci spojených právnických osob existují pravidla, která zajišťují, že členové skupiny s přebytkem hotovosti financují ostatní, kteří by si jinak museli vzít třeba provozní úvěr. Celkové úrokové náklady pro skupinu se snižují, úvěrování je flexibilnější a možná někdy někdo se prostřednictvím optimalizačně nastavených úroků snažil vyvést zisk do země s výhodnějším zdaněním. Informace o cash poolingu tvoří součástí výroční zprávy (zprávy o vztazích), včetně informací o aplikovaných úrokových sazbách, a patří mezi sledované ukazatele při kontrole převodních cen.
Směřují výtky hovořící o přílišné kumulaci financí na úrovni samosprávy k nastavení obdobného systému mezi obcemi a státním rozpočtem? Ani v podnikatelském prostředí nelze asi najít inspiraci sdílení hotovosti s více než šesti tisíci jednotkami, jejichž hospodaření je v průměru shodné, ale s množstvím extrémů v čase i objemu. Cash pooling neznamená málo úročený a časově totálně flexibilní zdroj financí. Jde o konkrétní závazek a pohledávku, má stanovená pravidla, která obvykle mění nejvyšší vedení skupiny, dceřiné společnosti přílišnou volností v rozhodování nedisponují. Postupy běžné v podnikatelském prostředí však nejsou vždy v řízení veřejných financí tak lehce aplikovatelné.
Samospráva není dceřinou společností státu. Případně vytvořená pravidla by se musela dotýkat jak hlavního města Prahy, tak i obce Čilá s 20 obyvateli. Všech 6253 obcí má ovšem ústavně zaručené právo na samosprávu včetně hospodaření se svým majetkem. Zabývat se jen miliardami ve slamníku neznamená řešit příčiny jejich vzniku, které spočívají daleko více v systémovém nastavení existence a financování samosprávy než v neochotě či neschopnosti jednotlivých zastupitelstev.
Autorka se dlouhodobě zabývá hospodařením samosprávy v České republice a ve Francii, kde studijně pobývala. Několik let působila na Ministerstvu financí ČR, v kanceláři Svazu města a obcí ČR a do roku 2023 byla vedoucí finančního odboru městského úřadu. V současné době se věnuje se problematice ESG a nefinančnímu reportingu, nadále se samosprávami spolupracuje, včetně lektorské činnosti.